政府对水的社会管理责任：人水和谐的基础

作者：何云峰1

　　治水与社会管理有着密切的关系。一方面，治水本身就是对水的社会管理，是整体社会管理的重要内容之一，另一方面，对水治理的好环又是社会管理水平的重要指示器。所以，优秀的社会管理者往往会把治水放在十分重要的善治位置以及相应的战略高度上予以考量。当前，我国正在全面建设社会主义和谐社会，人与水、社会与水的和谐是和谐社会整体的重要方面，因此我们需要超越治水本身去思考其意义。
　　
（一）“治水”概念的当代诠释2
　　
　　治水在中国历史上的统治者中间历来受重视，有许多动人故事，也有很多治水的名人，如禹、孙叔敖、西门豹、李冰、王景、范仲淹、王安石、郭守敬、潘季驯、李仪址等等。但是，这些历史名人大多数是以治理水患出名的。也就是说，在历史上，治水很大程度上指的是对水患的防与治。其实，这仅仅是狭义上的治水概念。今天的治水是广义的社会管理概念，涵盖了对水的全方位管理、保护、开发与运用以及水处理等诸多方面，已经远远超越水患防治的范畴。水患防治更多的是跟江河海堤修筑、河道疏通相关的。而社会管理意义上的治水则内容更加丰富。除了水患防治的内涵之外，还包含诸多其他意蕴。
　　古代人对治水的理解虽然总体上比较狭隘，但许多古代思想家们对水的认识还是很有思想深度的。古希腊的泰勒斯认为水是万物的本源；恩培多克勒认为世界由“气、水、火、土”四种元素组成；中国古代哲人提出“五行学说”，把宇宙间的事物分别归属于水、火、木、金、土五种基本的类别；等等。这些关于水的哲学曾经对人类文化产生深远的影响。与此同时，许多古代思想家们对水的认识还是很具有辩证性的。《庄子·大宗师》说：“泉涸，鱼相与处于陆，相呴以湿，相濡以沫，不如相忘于江湖。”3这已经有了关于水之多寡的辩证法思想。《庄子·逍遥游》更提及如何巧妙地利用水的问题：“时雨降矣，而犹浸灌，其于泽也，不亦劳乎。”4由此可见，治水概念中还包含水思想的意蕴在内。
　　在特有的水治理概念和水思想指导下，从古到今还形成了悠久的治水实践历史。这些实践留下的是各种各样的水文化。水跟文化有密切联系。不仅各种文化文明都是倚水而生长与发展，故而有“水成大文化”之说。水文化实际上牵涉的是水开发和利用问题。我国历史有许多著名的水工程，包括四川的都江堰、新疆的坎儿井、贯通中国南北的大运河、北海团城古节水工程以及现代的南水北调等等。在许多缺水的地方和干旱季节，人们还有独特的乞水仪式。同时，也有各种民族性的个性化水文化，如“泼水节”等。这些工程、各种仪式以及个性化水文化活动已经成为千古传颂的文化遗产。这样，治水概念中也包含水文化的内容。人类对水的利用不仅仅局限于水本身，而且也对水能进行利用
　　此外，在现代人视野中，治水还包含着对水的生态保护、水的处理、人与水以及社会与水的和谐、关于水的各种科学知识等等。也就是说，治水具有特殊的伦理价值，它是根据人类自身价值选择对水进行科学的管理和利用。
　　综合起来，笔者以为，现代的治水是一个综合性的社会管理概念，包含水治理、水思想、水文化、水知识以及水和谐等多种内涵。
　　
（二）水与社会管理5
　　
　　从对水的社会管理角度来理解治水概念，是现代人对水和治水的认识的深化和丰富。当代的水管理是对水的合乎人性化的全面治理。正因为如此，需要从多角度、立体化地思考加强对水的社会管理。
　　第一，要加强水资源的社会整体调配。不仅全球的水资源分布存在严重差异，而且还存在着一个国家内各地区间的水资源分布不均的问题。以我国为例，水资源空间的分布十分不均匀，华北地区人口占全国的三分之一，而水资源只占全国的6%；西南地区人口占全国的五分之一，但是水资源占有量却达到46%；水资源差距最大的年份，西藏与天津相比，人均水资源占有量直接的差距甚至高达1万倍6。这表明，我国的水资源分布差异十分巨大。在这种情况下，如果不通过有效的社会管理，社会的发展会因为水资源的分布不均而出现严重失衡，从而影响社会经济的整体和谐和可持续发展。只有加强社会整体调配，才能改变因自然条件导致的争夺水资源方面的不和谐局面。有的时候，这种不和谐甚至可能演变为国际纷争。所以，必须对水资源加以有效的管理和整体调节。事实上，我国在调节水资源分布不均方面做了大量努力，包括实施举世关注的南水北调工程等。
　　第二，要加强对水设施和水工程的规划和管理。为了防治水患，有效开发和利用水资源，需要建设大量的水设施和水工程。这些设施和工程的规划与管理是社会管理的重要内容。而且，其规划与管理水平在很大程度上会直接影响社会经济的发展程度。实践证明，我们的不少江河海堤出现险情，导致城市积水、洪水泛滥，以及缺水旱灾等等，都跟水设施和水工程管理不善有关。2010年西南发生历史上罕见的旱灾，5104.9万人受灾，饮水困难人口1609万人，饮水困难大牲畜1105.5万头；农作物受灾面积4348.6千公顷，其中绝收面积940.2千公顷；因灾直接经济损失190.2亿元7。这场灾害在很大程度上跟该地区基础水利设施不如30年前的状况有很大关系。建国以来，我国兴建了大量水设施和工程，但很多都缺乏科学的管理。以南方某县为例，全县200余座水库中就有病险库123座，占水库总数的61.2%；5.6万口山塘严重淤积，90%以上带病运行8。同样，许多水灾也无不跟防洪设施的管理和规划不到位相关。从新闻报道看，即使在我国北方城市，下雨量远远比不上南方，但大连、沈阳这些城市的许多路段和居民区，一到下雨就出现大面积的积水和排水不畅。这表明，加强对水设施和水工程的规划和管理，已经刻不容缓。
　　第三，要提高水处理的技术水平和相关管理水平。现代社会已经离不开科学的水处理。相关的先进工艺和技术的运用通常可以体现社会经济的发展水平。生活饮用水的生产技术水平更跟民生关系重大。各种废水的处理对于环境保护、社会经济可持续发展有着巨大影响。现代水处理技术及其运用已经越来越高科技化。但相关的工艺和技术需要有科学规范的标准予以管理。尤其是，对水处理行业的规范化管理、对水处理企业的监督监管等都是跟社会稳定、甚至社会安全有着重要联系。在私有化和民营化的浪潮中，相关的规范和监管应当更加要受到重视。这些往往都是社会管理水平的重要标杆。
　　第四，要提升对水的综合治理水平。从系统的角度看，人类需要对水进行综合治理。一方面，考虑到水环境是一个整体生态系统的问题，因此通常需要整流域甚至多流域和跨流域予以治理。而跨流域、多流域、整流域治理是需要社会各部门、各地区相互协调作战，共同参与，才有可能。这样的整体调动和系统功能发挥，通常需要良好的社会管理水平作为支撑。另一方面，水资源的开发与利用通常也是一个综合治理的问题。水资源的潜能是多方面的，需要综合予以开发和利用。水资源的治理环节设计、相互衔接、保障效益分配公平、长短期利益协调等诸多方面都是需要综合考虑的，需要政府充分发挥社会管理职能，才能做到。例如，长江上兴建了大量的大桥，但因此可能会影响航运能力的发挥。这就需要社会调节机制很好地发挥作用。
　　第五，要提高对水变化趋势的预测能力。由于各种自然因素和人类活动的影响，水的变化趋势会呈现出多样性。为了有效地治水，人类需要准确地预测水的变化趋势。虽然在目前的科学认识水平上，人类还很难完全精确地做到这一点，但有效地对水量和水质进行检测、对降水量准确及时地预报、水灾害的预报和应急响应、水缺乏的应对策略和预案设计等等都是社会管理整体层面的重要任务。因此，提高对水变化趋势的预测能力应看成是对水的社会管理中不可缺少的内容。
　　第六，要强化对水文化的保护与开发。无论在历史发展进程中还是在现实的历史断面上，水文化都在整体文化系统中占有着重要地位。无论何种文化，似乎都无法缺少水文化的内容要素。这可能是有人类文明跟水的密切关系所致。但是，水文化需要合理地开发和利用，才能有效地发挥对社会与经济发展的推动作用。而且，在现代化的进程中，许多古老的水文化还面临着灾难性的被毁坏或“被淡忘”。对此，需要从整个文化系统发展的角度，予以保护。通常说来，水文化的保护、开发和运用状况，也能从一个侧面体现社会管理水平。
　　第七，要加强对水教育的社会管理。整个社会都应该具有强烈的保护水资源、防治水灾害、呵护水设施的意识，人与水、社会与水的和谐才能实现。而水意识的提升离不开相关的“水教育”。“水教育”的对象不仅应该针对学生而且应该面向全社会所有公民。既要将水教育纳入国民基础教育内容，也要应该纳入到社会公民教育之中。这样的“水教育”绝不能靠自发的个人或单个学校行为去进行，而必须依赖于社会的整个管理协调机制，才能有效地开展。
　　总之，治水的当代诠释使古老的治水概念更加丰富。现代的治水是对水的全方位社会管理。

（三）政府对水的社会管理责任

　　水是一个国家和地区的公共战略资源，政府对水有着不可推卸的社会管理责任。虽然水产业很多情况下可以市场化，水资源利用和开发可以成为企业行为，但对水的社会管理责任则必须以政府为主导。政府要担当好对的社会管理主导角色，有许多事情要作为。政府对水的作为就是担当起其应该承担的社会管理责任。
　　政府对水的社会管理责任有着非常广泛的内容：第一，政府的水资源宏观调控责任。我们要践行科学发展观，走可持续发展的道路，就必须有水资源作为战略保障。否则发展就是不可能的，可持续发展更会成为一句空话。但是由于自然条件的限制和人类行为的影响，水资源通常会出现不平衡，洪涝干旱的发生是水资源分布不均的表现。当水资源分布不能很好地保证可持续发展的时候，政府必须对其加以宏观调控。只有这样，才能保证社会发展有最基本的条件。政府对水资源的宏观调控能力通常是政府社会管理的重要标杆之一。水不仅是人类社会赖以生存的基础，也是人类社会发展的前提条件。正是这一点决定了它的战略资源地位。
　　第二，政府的水利益调节责任。水不仅影响着人类社会发展的速度和文明的发展进程，而且水会直接产生经济和社会效益。水属于公共资源，但水利益可能会导致一部分群体的公共利益跟另一部分群体的公共利益之间、个人利益之间以及个人利益和公共利益之间发生矛盾。在这种情况下，需要一个中间人出面进行利益调节。而这个中间人多数情况下只能是政府来担当。通常的情况还有，像开发其他资源一样，水利益的实现可能会损害某一部分人的利益。因此，要是没有政府对水利益的有效调节，就会导致社会不公平。水利益公平是整个社会公平的重要方面，其中包括水使用公平、水收益公平、水发展公平等诸多方面。而这些公平的实现往往需要依靠政府的调控才能实现。所以，政府的水利益调节责任就是要实现与水有关的社会公平。
　　第三，政府的水纠纷处理责任。由于水资源的利用、开发和保护跟相关群体和个人的利益密切相关，因为水短缺、水污染、水利益分配等而出现水纠纷是难以避免的。水利益在根本上是水利益纠纷。为了保障社会稳定，政府需要以调停者、调解人的身份调处各种纠纷。当然，水纠纷也可以通过法律途径解决。但政府的行政调处往往也很重要。政府有责任对水纠纷加以及时处理。如果水纠纷在政府与民众之间发生，政府的调解作用可能需要很多智慧才能处理好。政府必须对可能的水纠纷有所预见、对已经发生的水纠纷及时予以处理，对企业与公民之间的水矛盾巧妙化解，以防止水纠纷向严重的水冲突转化，尤其要水暴力的发生。由于水在很多时候使馆生死存亡，所以水纠纷演变为水冲突和水暴力的可能性往往会高于其他资源争夺。在这种情况下，政府对水纠纷的恰当处理对于社会稳定就会显得非常重要。例如，当水企业要提高水价的时候，公民必定会因为经济负担加重，而与企业之间出现矛盾甚至直接的纠纷，那么政府必须通过对水企业实行政府审计、价格听证等诸多制度来限制企业的行为，否则就会影响整个社会的稳定。水纠纷通常会牵涉众多民众，政府的作为之意义非同小可。
　　第四，政府的水合作协调责任。地区间、国际间常常需要开展各种水合作，以共赢方式开发和利用水资源、防治水患、保护水环境等。尤其是全流域、多流域、跨流域的水合作，更会涉及诸多法律和社会问题。这就需要由政府对有关的水合作进行协调，以保证共赢。没有共赢保证的水合作只能导致纠纷和冲突，甚至导致水暴力，其后果可能是社会矛盾的引发以及水环境的遭受破坏。在地区间的水合作中，会涉及水使用权和所有权的问题；在国际间的水合作中，会涉及水主权的问题。所以，没有政府的全方位协调，水合作成果可能无法实现。
　　第五，政府的水技术监督责任。而今，水科技日益发达，水技术越来越影响人类的生活质量和生活方式。但水技术的运用需要有相应的标准和监督，否则就会导致市场混乱。政府的重要责任之一就是要通过制定和实施相应的技术标准和规范，对水企业加以管理和监督。水技术的运用涉及健康卫生和生态环境保护的“大问题”，是贯彻以人为本原则的重要体现，没有严格的监督管理制度和程序，难以保证水的正面价值得到充分体现。这种涉及整个公共层面的监管责任必须主要由政府来承担。
　　第六，政府的水治理与规制责任。水养育了人类，也抚育了社会文明，但水也可能对人类生命产生致命的危害。水灾水患，旱涝不均等都是其危害的表现。所以，人类需要对水进行有效治理。修筑江海河堤，兴建水利工程，发展水产业等等都是有效开展水治理的途径和方法。另方面，人类的水行为牵涉面十分广泛，水浪费、水破坏、水污染等都是人类不恰当的水行为。对这些行为，需要有相应的法律法规予以规制。有效治水、规制人类水行为等是政府保护社会公共利益的重要体现。
　　第七，政府的水保护责任。水保护对社会经济的可持续发展有重要意义。良好的水生态、水环境、水循环需要有全方位的水保护措施。水保护是全社会的责任。每个公民都应当爱水、惜水、护水。这是公民社会责任的体现。但另一方面，政府也有重要的水保护责任。政府需要整体协调各种水保护措施和行为；政府本身的护水行为对公民是良好的示范；政府需要强有力地号召公民采取实际的护水行动；宏观层面的水保护责任在政府，微观的水保护行为依赖于政府的动员。政府不承担应有的水保护责任，整个社会对水的保护必然成为空话。
　　第八，政府的水教育责任。为了让广大公民了解我国水资源现状，了解并掌握节约水资源、保护水环境方面的知识，增强节约水资源、保护水环境、减少水污染以及安全用水的意识，培养节水、爱水、惜水、护水的良好行为，都离不开水教育。只有通过全方位的水教育，才能提高公民的水意识和养成良好水行为习惯，从而才能使水资源得到有效保护和利用。水教育应该融入到国民基础教育和整体社会公民教育之中。这样的社会整体层面的水教育在很大程度上要依赖于政府行为才能实现。虽然非政府组织和个人也可以在这方面有所作为，但政府的责任可能要更大。政府的有效介入是水教育开展的重要前提条件。
　　第九，政府的水安全责任。现代社会是一个更加重视非传统安全的时代。而水安全既是传统安全也是非传统安全中非常重要的内容。无论水生态安全，还是用水安全和水资源安全都要靠政府去保障。个人和一些组织（包括非政府组织）的行为只能局部地保护水安全。而政府是整体宏观层面的水安全保护。现代社会对水的社会治理日益精细，大量的水设施、水工程、水处理设备、水技术都需要有安全保障。很多的水源保护直接关系着社会稳定和公民福祉安康。一旦水安全不能得到保障，社会恐慌必然产生。在水治理市场化的背景下，水安全还会具有很多非传统安全的意义。例如，大量外商并购水处理设施和水利设施，一旦经济萧条，或者战争爆发，很可能会出现恐慌性撤资，甚至报复性逃亡。这就会严重带来社会安全危害。所以，政府必须以国家安全的视角担当起水安全责任。
　　第十，政府的水文化责任。水跟文化还有非常密切的联系。不仅各种文化文明都是倚水而生长与发展，故而有“水成大文化”之说，而且许多水仪式、水活动、水景观、水雕塑、水节日、水思想等都是非常宝贵的文化资源。对这些水文化的开发和利用在很多情况下属于公益性事业。只有政府去承担相应的责任，才能使优秀水文化得到良好的保护和开发。与此同时，水景观、水雕塑、活水文化等逐渐成为社会公共文化的重要组成部分，需要政府根据城市规划、社会经济发展规划予以整体安排。
　　总之，政府对水的社会管理责任是多方面的。当然，水是公共战略资源。每个人、每个组织也都有相应的责任。但在对水的全社会多元责任主体中，政府应在对水的社会管理中发挥主导作用。政府能否当好对的社会管理主导角色，体现了它对水责任的理解和担当。只有政府的主角唱好了，其他组织和个人的角色才能很好地发挥作用。当前，我们正在贯彻落实科学发展观，强调坚持以人为本的原则，走人、社会与自然和谐的可持续发展道路。这给政府积极主动地承担对水的社会管理责任必然会提出更加高的要求。

参考文献
[1] 《庄子?大宗师》。
[2] 《庄子?逍遥游》。
[3] 中国2030年将进入缺水高峰 成中度缺水型国家，新华网，2005年6月7日，http://news.xinhuanet.com/newscenter/2005-06/07/content_3055418.htm。
[4] 《人民政协报》2010年3月23日。
[5] 何云峰：治水概念的当代诠释与社会管理水平提升，《探索与争鸣》2010年第8期。
[6] 李进：“水和谐”呼唤“水教育”，《探索与争鸣》2010年第8期。
[7] 钟祥财：敬畏水与历代王朝的治乱兴衰，《探索与争鸣》2010年第8期。
　　
1 作者简介：何云峰系上海师范大学知识与价值科学研究所所长、教授。
2 参见何云峰：治水概念的当代诠释与社会管理水平提升，《探索与争鸣》2010年第8期。
3 《庄子?大宗师》。
4 《庄子?逍遥游》。
5 参见何云峰：治水概念的当代诠释与社会管理水平提升，《探索与争鸣》2010年第8期。
6 中国2030年将进入缺水高峰 成中度缺水型国家，新华网，2005年6月7日，http://news.xinhuanet.com/ newscenter/2005-06/07/content_3055418.htm。
7 见《人民政协报》2010年3月23日。
8 见《人民政协报》2010年3月23日。

本文已公开发表，见李进、何云峰主编：《理论经纬·2010》，安徽合肥：黄山书社2011年4月第1版，书号：ISBN 978-7-5461-1740-9.