一、导论
在过去25年里，民主化浪潮激起了人们新的期待，竞争性选举有望使政府更加注重人民的福利，从而也就更加注重社会服务的范围和质量。更加平等高效的教育与医疗保障对个人的生活质量来说非常关键。对于减少不平等、促进国家的发展、提升国家在国际经济中的竞争力来说，这些也非常重要。人们希望民主会对政治家产生激励，使他们采取适当的措施来提供更好的公共服务。
竞争性选举在很大程度上被看作是连接民主与更优公共服务的主要机制。自从1990年代末期以来，超过20项的跨国定量研究已经验证了这个假设。它们发现，民主政府的确在社会部门上支出很多。其中一些研究还验证了民主对教育与医疗公共产品的产出而言是否具有制度相关性。但是，与此相反，最近的一些研究却发现，在考虑到支出成本后，在民主和社会部门产出之间的关联性其实很微弱，并且也不是线性相关的。
增加的开支并不自动地用于购买更加高质或更加平等的社会服务。更优的产出还要求资源的重新分配，以及制度的变革——在部门组织、行政和激励体系上作出改变。增加了社会开支的选举激励为什么不能自发地驱使资源的分配得到改善和制度的变革呢？大量的案例和比较研究对这个问题给出了有说服力的解答。但是一些关注民主对社会服务之影响的主流理论却很少吸纳定量研究。
本文试图拓宽我们所认为的民主对社会服务之影响的概念框架和方式。最终的因变量是部门产出。像开支水平一样，资源分配和制度改革，都是影响部门产出的关键的政策变量。它们也是本文讨论的中心所在。从因果层面上讲，竞争性选举是决定开支水平的主要自变量，但是定量研究表明，选举激励不太可能刺激资源的再分配与制度变革。如果我们想更好地理解民主对社会服务变革及其绩效产生的影响的话，就必须把其他一系列的因果机制也考虑进来。
本文的目标并不是要在这个主题上展示新的经验证据，而是要对现有的证据加以梳理，以提炼出一个更加综合全面、更加现实的视角。文章第二部分首先概括了最近关于民主政治对社会服务投入和产出的影响所做的定量研究，接着探讨了有关竞争性选举效果的假设存在的局限性。文章第三部分提议，通过超越选举来探索其他的民主与社会服务变革之链接的机制。第四部分则在一个更加宽泛的框架之内，回到政治家如何提供更好教育与医疗服务的激励问题上来，对民主国家里实际上发生的改革存在一些什么样的困难作了思考。
二、选举激励和社会服务的改善
自 1990年代末以来，超过20项研究使用跨部门或者时间序列统计分析，或者二者兼备，来验证民主对社会部门开支及其绩效的影响。这些研究并不能精确地加以比较。它们覆盖了不同的时期。有一些研究集中于一个特定的区域，而其他的研究则覆盖了全球。特定的假设和建模方法也各随其宜。然而，尽管有这些差异，但许多研究还是指向一些特定的结论。除了一项研究之外，所有的研究都发现，通过引入适当的措施，民主同社会部门较高的开支紧密相关。有几项研究还揭示出民主与日益增长的开支，以及开支在不同部门的不同时期，或者不同部门与在困难时期的不同分配之间的细微关联。
有一些研究致力于更基础性的问题：民主是否会改善教育与医疗的产出与结果。它们的发现较之于那些考虑开支水平的研究更少一致性。有几项研究得出这样的结论，民主确实会使期待中的社会部门服务效果得到改善，或者会减轻其他不利因素的影响。只有一小部分研究发现，在民主与得到改善的社会服务绩效之间不存在关联，或者这种联系很微弱。
民主鼓励在社会项目上花钱，这一点也不奇怪。已经确定的项目，新的或扩展的便利设施，以及额外的项目，例如儿童早期教育，这些都要花钱。消费者、承包商、教师、健康关怀提供者，以及他们的行会都将受益。政治家信誓旦旦地要提高和改进这些服务，而且他们也常常从中受益。出于财政平衡的考虑，财政或经济部长是对不断增长的社会部门的开销加以反对的主要力量。在理论上，富人——他们主要使用私立的教育和卫生健康服务，也可能会反对在这些部门花更多钱，但是这种影响可以通过各种税收规避加以缓和。
候选人通过增加社会服务经费寻求各种支持，这样的例子不胜枚举。但是，钱花得多结果就一定好吗？这不一定。在那些极其贫困的国家，较高的开支对于健康和教育的改善非常重要。在许多非洲亚撒哈拉国家，每年在健康服务方面的人均公共开支仅仅几美元，这对于最基本的卫生健康保障成本来说只是杯水车薪。因此，资金越多，就越能实质上改善最后的结果。即使是在那些不算太穷的国家，要提供更好更多的平等服务，也趋向于要求增加开支。
但是追加的资源经常不能改善社会部门的绩效及其产出。世界银行在评论了许多确凿的证据后，得出一个结论，即“在资金使用的力度上有很大弹性，这就使得要想找到开支与结果各自变化之间的一种持续性关系变得困难起来”。国家或者地方的官员都有可能把原本用于教育或医疗健康方面的资金转而投向那些他们认为更应优先发展的公共支出上，有时就是根据个人或政治需要来动用一部分资金。新的资金也有可能被部门内部使用，但这对公众卫生健康与教育水平的改善，尤其是对复杂的医疗健康服务，大学生与教授的补贴、津贴来说，贡献很少。即使是当新增加的资金被用于更应优先发展的项目中时，其结果也可能因无效的制度安排，如低效的组织与行政、能力欠缺、反常的激励而受到损害。
为什么竞争性选举对增加开支水平产生了压力，却没有对资源重新分配与改革产生有效的压力呢？通过研究，人们发现选举竞争效应有限的原因主要在于以下几个方面。
第一，尽管选举竞争鼓励政治家去拓宽自己的支持基础，但是某些制度因素，如选区的规模以及选举体制的特性会影响选民的比例，候选人必须多拉选票，才能形成获胜联盟。这种考虑反过来会形成利益的范围与特性，而政治家又必须分配这种利益以建立和维持自己的支持基础。在有些国家，选民对候选人的道德或宗教认同反响强烈，政治家们采取的动员战略是尽可能地诉诸于道德伦理基础，而不是跨越伦理界限吸引不同人的支持。这样，一些选举因素会支持增加开支，但并不必然拓宽资源的分配范围。
第二，关于资金分配与制度的改革一般都会受到各种形式与系统的权势的影响。政治家们可以作出承诺，并且在实践中提高开支的水平，以谋求更广泛的支持，或者兑现他们在竞选活动中的承诺，但是稍后在政策过程中，决策将会受到来自官僚执行机构内部或超越于官僚机构之上的政治压力的影响。在现存提供服务的体系中有既得利益的人，例如官僚们和供应商的联盟，经常反对资源的再分配与制度的改革。同样，那些富人群体，会很好地联合起来采取行动；有投票权的人也会用他们不同寻常的影响力来抵制在不同地理区位间、在项目的类型与水平间关于资金分配的决策——这些决策旨在提高效率和使资源分配更有利于贫困地区。
第三，民众关于制度改革的态度多种多样，这常常反映出公民能在多大程度上较容易地理解改革的目标与潜在影响。公民支持一些简单的管理上的进步，但他们也经常考虑采用更有技术含量的措施来提高效率与质量，但这些事实上是由部门专业人员来决断的，也应该由他们来决断。通常，那些受教育程度最低的选民，在评估公共服务的能力方面，差异性最大。
大规模而复杂的制度与政策变化要让普通公民能理解是很困难的一件事。通常，即使是教育与卫生方面的专家，不仅对建议性改革的可能效果，而且对实际中改革的结果也存在异议。专家们的分歧增加了有关重要制度改革的困惑与不确定性，而且也增添了公众对于这些政策变化的怀疑。更宽泛地说，信息问题对于选举责任性而言是普遍的障碍，会对想要的制度改革产生特别不利的影响。如果选民们对建议性举措的可能性影响，或者对已经被采纳的实际行为不能做出合理评判，那么政治家们就不能假定他们在下一次选举时会因为他们的决策而获得相应的信誉（或责备）。
第四，改革措施的失败很少招致惩罚。这当然也有例外：例如，不能控制或终止正在迅速传播的流行的传染性疾病，可能会引致广泛的公众声讨。然而，通常情况是，因为今年与以往相比，学校与诊所都一样差——而即使今年情况更糟糕，政治家们不会因此失去职位，大街上也不会有抗议。总之，在政治家眼中，教育与卫生部门的改革或许重要，或许不重要，但绝不是迫在眉睫的。
三、超越选举：民主影响社会服务的其他方式
大量的文献表明，在民主与许多既定的社会政策之间，包括收入分配、劳动关系、转移支付项目、住房与社会政策等，存在长远的关联。但是民主对社会服务的更特别的影响却很少受到关注。定量研究并不特别适合于探讨这个问题；它可能难以准确地表达出各种制度变迁的内涵。许多各不相同的资料都显示出，民主确实形成了一系列复杂而混合的效应，既有积极的，也有消极的。通过对这些资料加以整理，这一节我们简要地评述二类最明显的对社会服务产生影响的非选举性方式：民主对教育与卫生健康部门内特殊利益者相关权力的影响、经常与民主化联系在一起。
１．民主怎样影响既得利益者？
几乎所有改革历程中一个最关键的因素就是来自于既得利益者的反对：有特权的受益人、服务提供商及其联盟、部门官僚，还有那些把社会服务当作恩惠工具的政治家。
教育与卫生健康官僚机构会本能地抵制那些削减其人事、资金与项目控制权的改革，或者破坏正在运行的程序。中央政府部门会反对将权力分解到国家与地方当局手中，反对加强个体医院、诊所与学校的自主权，反对将资金控制权从集中而既定的预算中转向更自动化的程序。而不太明显的是，次国家级的权力当局经常并不欢迎增加其在教育与健康关怀投送方面的责任与权力，因为他们缺乏信心——中央资金是否会可靠地转移来弥补地方亏空，他们也不愿意去应付难缠的供应商的联盟。
民主化对官僚抵制改革之能力的影响还不太清楚。原则上，民主背景下的部门性官僚机构比起它们威权体制下的对应性部门机构，更应该对独立的立法机关和公共舆论负责。然而，在公共舆论或是冷淡或是充满敌意的地方，增长了的责任可能意味着较少的改革。更宽泛地讲，在所有的政治体系中，官僚们都有相当大的能力来延缓或冲淡改革，特别是那些复杂的分阶段性进行的制度变化。无论是在民主国家还是非民主国家，尽管方式不同，信息不对称都在社会服务供应上产生了严重的委托－代理问题，这也意味着决策者必须严重地依赖于官僚机构与服务提供商的合作。
服务提供者与他们的联盟也会抵制扰乱其既定日常工作惯性、淡化其权威、或削减其特权的改革。教师与卫生健康工作者会反对赋予地方管理者在工作安排中有更多弹性的举措。他们不愿意去更穷或更偏远的地方。医生们强烈地反对那些赋予不是医生的行政管理者大量权威的改革。学校负责人和医生都不喜欢功能超越于支持活动和募集资金的社区监督委员会，也经常反对广泛授权于各委员会和大众的改革。服务提供者最集中的反对因那些侵蚀其保障和可见权利的举措而激发，例如被设计来把薪资与绩效提高相联结的体制。重要的人事政策改革极其稀少。
服务提供商的联盟在这些方面代表着他们成员的利益，它们也抵制可能会削弱其联合讨价还价能力的改革，例如分权。在某些国家，教师和卫生健康工作者协会迅速地进行罢工与抗议。特别是在拉美，协会的行动经常迫使政府的改革计划夭折，或使改革的意图大打折扣。有威胁性的抑或实际上的协会的反对，常常在政治家们关于改革的盘算中占据首要位置。
民主化有可能提高服务供应商联盟的相关能力。政治自由化允许这些协会展开更加开放、更有活力的行动。而且，由于服务的消费者们往往难以组织起来，平时也缺乏联系，竞争性选举有可能使政党与教师或卫生健康工作者的协会或与依赖这些协会作为自身支持基础的议员们结盟，政党也就更加积极地回应这些协会的偏好。然而，服务供应商联盟的能力也变化不定。
把教育、卫生健康及这两个部门作为恩惠工具的政治家们是另外一种反对改革的利益者。教师与卫生健康关怀工作者通常是公共部门雇员中人数最多的一个群体。地方或全国范围内的政治家，常常同这两个行业的协会紧密合作，有可能深度卷入这方面的建设、维护与供给的相关合约或人事中间去。在哥伦比亚，同右翼政治家保持联系，长期以来是能受雇为教师的关键因素，也是晋升或转到更理想地方去的关键。无论是在民主或非民主背景下，政治家们都会反对干涉其人事与合约控制权的改革。竞争性选举会助长他们将恩惠作为赢得选票之手段，尤其是在那些政党组织较为松散、没有多大支持基础的地方。
民主经常加强改革反对者的力量，同时却很少产生出与之相抵销的较为有力的利益需要，至少在短期内是这样。广泛的劳工运动或商业利益都不会对社会服务改革形成压力。
２．民主、分权与社会服务绩效
民主与社会服务绩效间的另外一个重要联结点是分权。最近几十年，在世界上许多地方，民主化都促进了分权。大多数社会服务的传送责任被从国家层面转向地方政府。人们广泛地期望，分权能提高社会服务绩效。为什么像社会服务分权这样的重要制度改革能得到广泛的采纳，而其他一些复杂的改革经常夭折，或不能进入到公共政策议程中去呢？分权对社会服务绩效的影响会表现在哪些方面呢？
分权本身主要是像深化民主、提高政府效率、有时是要向下转移财政负担等这样更广泛目标的副产品。在20世纪最后1/4的时间里，那些转向民主的国家，经常通过修宪的方式，引入分权的政府与政治结构，或者使先前存在的分权结构更加细致完善。分权折射出人们对权力规则的一种反应：害怕权力过分集中于中央，渴望政府职能更加贴近民众，从而增加责任性与回应性。保守主义者也经常支持分权以削减交易成本，促进信息交流，提高政府效率。左翼或右翼都支持分权，但分权的核心指向是更深远的目标，而并非社会服务的改善。
也许正是因为这个原因，分权的过程常常是仓促的，缺少精心准备，把有限的注意力投向财政、法律或部门层级的规制细节上，几乎没怎么注意到国家与地方政府的能力建设。结果，社会服务也就常常得不到有效的改善，或者变得恶化起来了。然而，在一些国家与城市中，分权确实为一些激动人心的创新举措打开了方便之门。
分权对教育与卫生部门绩效的技术性影响得到了较多的分析。但是这些努力远不足以用来分析评估分权是怎样影响着这些部门里的分配性政治活动与制度改革。很显然，分权并不鼓励在州或省级之间平等地调配资源；相反，它意在拓宽富裕的与欠发达地区和城市之间的差异性。全国性政府通过给予贫困地区更多支持，来使各地区均衡协调发展，但分权还是大势所趋。
此外，分权并不排除政治改革。它仅是让政治的相关内容转向州或地方层级。州与市，就像国家一样，往往不得不同那些难以驾驭的供应商联盟以及刻板的官僚机构作斗争。它们也有可能与国家一样，在公共的偏好与优先性方面，面临相似的问题。更明白地说，次国家层面上的政治家们，就像那些站在全国或中央层面上的政治家一样，促进改革的动力不够。
然而也有一个很重要的差异。在服务发放按分权原则进行的地方，与国家财政相比，卫生健康与教育在州与地方的财政中占据了相当大的份额。因而，省州级长官或市长们会对这些部门给以更多关注，这既是赢得更多政治支持的潜在资源，也是影响财政平衡或不平衡的重要因素。一些地方长官与市长们在卫生健康与教育方面启动了创新性的改革。
分权和利益集团相关权力的转移只是许多可能的民主化与社会服务之间非选举性联系的其中两个而已。还有其他几种可行的联系机制需要时间才能成形，这在下一节中再简要讨论。这里的关键是，民主化的一些重要的非选举性效果有可能对改革构成阻碍，而不是鼓励政治家们去推动改革。
四、民主、政治家的激励与改革：短期与长远的观察
到目前为止，本文观点的核心是，民主体制下的政治家从公众和主要的利益集团那里得到信号，支持在公共服务方面的开支与业务的扩展，但这并不支持社会服务资源的再分配及其改革。许多改革对有影响力的既得利益者造成了一定的直接损失，从而时不时地再次支持了这个论断。与之相对的是，改革的好处却很模糊，需要时间才能具体呈现出来，而且从一开始就不明显和不确定。此外，可能受益的人也无法很好地组织起来，也可能看不到在改善着的公共服务与先进的改革之间存在什么联系。站在政治家们的立场上，改革的成本显而易见，而收益即使同时产生，也可能在他们离职后才显现出来。专家间的分歧，以及对各种懒散行径缺乏有效的处罚，包括前面提到的两点，都使人们对改革决策心灰意冷。
尽管这种评估较为悲观，但是社会服务的改革事实上在许多发展中国家都在稳步地推进。变化经常采取一些低调的形式：修改管制办法和行政程序，项目创新，分权体系下地方的创制权。这些变化有可能在政治层面没多大动静，不太引起公众的注意。日积月累，它们就会大大促使平等、质量或效率的提高。但是这些细微的变化嵌入在更宽泛的激励机制与各种习性相对固定的体制背景下，这些改革有着被体制惰性慢慢侵蚀或否定的风险。
更全面或更激进的制度改革有时在一些危机情形后启动。蔓延的经济与政治危机有可能削弱或摧毁已经形成的利益集团，授权给新的利益集团，并说服大众进行一些重大的改革。
在相对安宁的环境下，如果政治领导人把改变相关政策与项目作为实现并非部门目标而是更加广泛目标的关键手段，那么改革的动力会得到加强。哥伦比亚卫生部门的改革历程就用实例说明，在社会服务改革与来自部门外更有优先性目标之间存在某种非同寻常而又十分明显的联系机制。这种联动会同时加强对社会服务的资助，吸引一些日常不太关心教育与卫生事业的联盟。有一种更平常而不太集中的联结机制是——有全国性发展眼光的政治领导人很清楚，受教育程度更高、更强健的劳动力量，更强劲的经济增长以及削减贫困与不平等这些方面存在重要的联系。
简而言之，有一点很清楚，在民主体制下，也能实行艰难的改革。与服务范畴的扩大相反的是，资源的重新分配和制度变化，很少是应大众要求而发生的，也并不主要是受获得选举支持之期待而驱动的。这些变化最有可能发生在转型或后危机背景之下。或是，高级领导人明白，教育与卫生部门之外的更优先性目标，与这些部门绩效的改善之间存在重要的关联，在这个时候，这些变化才可能发生。社会服务改革的政治机制与那些驱使进行增加服务开支和扩大服务范围的政治机制，有根本性的不同。
１．民主、左派与穷人的授权
尽管民主化与民主一般不能促进社会服务改革，但远景仍是很值得期待的。随着时间流转，不怎么有特权的群体可能获得一些影响力。有研究发现，在拉丁美洲，长期的民主经历与较高的教育与卫生开支间存在一种联系，这可以通过立法机构中左翼政党的议员代表之数量不断增长得到说明。在某些环境下，左翼力量对政府的持续影响力，不仅使社会服务的资金得到增长，而且使资源的配置与制度都得到改善。
1990年代末，拉丁美洲各种零零散散的证据表明，左翼政党对社会服务改革的支持也许反映出了这些政党依赖于社会服务提供商联盟的程度，也反映了这些联盟力量的大小及其弹性。如果联盟支持对于左翼政党生死攸关，而它们又顽固地反对改革，那么左翼政党不可能有效地支持此类改革，尽管它有可能施加压力要求增加服务开支。但是如果左翼政党面临其他情况，有广泛的支持基础，或者服务提供商的联盟不是那么坚定或有较多分裂，此时，左翼政党在要求增加开支之外，有可能积极提倡改革。
持久的民主也可能会对某些群体或运动产生鼓励作用，这些群体和运动与左翼立场并无关联，但却代表着广泛的公共关怀。在先前的威权体制下，这些公共关怀要么被排斥，要么被严格限制。持久的民主可能会鼓励底层群体更多地参与和表达，这不仅可以通过政党形式，还可以通过公民社会与非政府组织的广泛传播来完成。尤其是在最贫困的国家，本地的或外国的非政府组织通常都提倡对穷人提供更好的服务。他们对国家政策的影响都不大，但都倾向于在地方层次取得更积极的成果，尤其是在社会服务存在很多分权管控的地方。民主政府还更有可能提倡地方设立委员会加强对学校、医院、诊所的监督。在许多拉丁美洲国家，最新的一些法规都有这样的条款，鼓励或要求设立这样的委员会。在大多数情况下，来自部门专家的反对，以及大众的冷漠，会对这些委员会的实际作用有所限制，但是日久天长，它们就会慢慢壮大起来。
２．民主鼓励政策辩论与听证
前面提到了社会服务改革有两个根本性障碍，即对公民来说缺少足够的信息了解教育卫生部门的绩效，以及对于怎样提高绩效来说专家间存在重大分歧。而持久的民主会鼓励更充分的信息交流。这就可能有助于缩小专家们的分歧。
独立的新闻媒体是民主政体定义中重要的一环。教育与卫生问题及其改革建议，通过出版物、电台与电视传达出来，这往往是民众观点的反映，而不是要去改变民众的观点。而且，媒体的讨论肯定会加强问题意识，使不同的观点透明公开，并让关于政策选择的争论更为大众所知。像对其他的公共政策领域一样，媒体的监督与批评也会提高社会服务的责任性与绩效。在一些拉美国家和撒哈拉非洲国家，政治自由化经常伴随，或紧随之后出现，一些会议或委员会，检讨和检查社会服务绩效及改革决择。
民主政府可能直接或间接地通过许多其他方式，包括非选举性方式，为更好的长远的教育与卫生方面公共产品产出做出努力。亚当·普沃斯基等人（2000）通过他们收集的资料，惊奇地发现，民主把较低的死亡率、出生率、婴儿死亡率与较低的人口增长联系在一起。民主而非威权体制下较高的服务支出可能部分地解释了其中的矛盾，但并不能全部解释它。他们认为，民主体制下较强的政治稳定可能部分地解释了这样一种认识：公民们对他们年老时所获得的各种支持有较强的信心期待，从而减少了要有许多孩子以养儿防老的心理需求。较低的人口出生率反过来有助于降低婴儿死亡率，人口增长也就缓慢下来，从而产生一连串效应。这种假设是可行的，有趣的，但未经验证。
更明白的一点就是，民主政府对社会服务绩效及其产出的长远影响必然要通过一系列广泛的互动机制体现出来。直接选举的影响毫无疑问只是这种机制的一部分。然而，在一个更广阔的背景下，这种影响可能是相对微小的。我们很少在这样一种广阔的背景下对其重要议题加以探讨。要做到这一点，我们需要更加开放性的概念框架，需要在定量的跨国及历时研究方法，和定性的案例与比较研究方法之间，进行更深入、更富有想像力的交流和探讨。
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